贯彻落实十九届四中全会专家谈
开栏的话
十九届四中全会全面总结了中国特色社会主义制度建设的历史性成就和显著优势，提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。
深入学习贯彻全会精神，全面把握丰富内涵，深刻领会核心要义和精神实质，是应急管理系统当前和今后一个时期的重要政治任务。本报特推出《贯彻落实十九届四中全会专家谈》栏目，邀请专家、学者围绕如何结合贯彻落实全会精神、做好新时代应急管理工作建言献策，供系统人员借鉴参考。
彰显制度优势提升应急管理效能
■王宏伟
作为国家治理的一项重要内容，应急管理是最能彰显我国国家制度和国家治理体系优势的领域，因为重大突发事件衡量着执政党领导力、检验着政府执行力、评判着国家动员力、体现着民族凝聚力
党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的显著优势。这是对中国社会主义现代化建设取得的成功经验的高度浓缩与概括，也是我国有效应对各类重大突发事件的根本保障。
作为国家治理的一项重要内容，应急管理是最能彰显我国国家制度和国家治理体系优势的领域，因为重大突发事件衡量着执政党领导力、检验着政府执行力、评判着国家动员力、体现着民族凝聚力。
第一，坚持党的集中统一领导。随着人类从工业社会迈向后工业社会，当今世界面临的高度复杂性、高度模糊性与高度不确定性突发事件发生的概率明显上升，对各国政府的应急管理能力提出了严峻挑战。安全风险往往从横纵两个方向和维度，突破科层组织的清晰界限，让应急协调成为一个至关重要又难以企及的目标。但是，拥有万党员的中国共产党可以凭借“横向到边、纵向到底”的缜密组织网络，打破僵化的部门壁垒和层级壁垒，形成有效应对重大突发事件的强大合力，解决西方社会所谓的“耐解问题”（wickedissues）。从年抗洪到年“非典”应对、再到年汶川地震救灾，巨灾的高效处置无不得益于党的集中统一领导。未来，我国应急管理应将这一优势从突发事件应对进一步向风险治理领域延伸，发挥党组织总揽全局、协调各方的作用，遏制风险的放大升级，从源头上控制重大突发事件的发生。
第二，坚持人民当家作主。治理高度复杂性、高度不确定的突发事件，必须调动社会多元主体有序、有效参与。在长期的革命和建设实践中，中国共产党形成并不断践行群众路线，依靠、动员、组织群众，推动各项事业发展。重大突发事件经常会表现出突生性与新奇性，令试错成本高、创新能力弱的科层组织捉襟见肘。社会公众在生产、生活中总结出的宝贵经验蕴含丰富的应急管理智慧，人民当家作主、走群众路线最能激发公众的首创精神，为突发事件应对贡献民智、民力。年，在应对北京“7·21”特大暴雨时，望京社区民众自发用私家车接送机场滞留的旅客，就是鲜活一例。未来，我国应急管理应在继续重视自上而下动员的同时，注重引导公众自下而上自我动员，让公众参与应急管理的热情得到科学、有序释放。
第三，坚持全面依法治国。依法治国必然要依法治理应急管理事务，依法应对突发事件。我国已形成以宪法为依据、以《突发事件应对法》为龙头、以专项法律法规为补充的应急法制保障体系，并在应急管理过程中特别强调遵循比例原则，在确保行政紧急权正常行使的同时，实现公众基本自由和权利的最低程度克减。依法应急并非要使应急管理行为完全对标、契合法律条文，而是要遵循法治理念、精神与原则。法律是一种缺少灵活性的政策，不能朝令夕改，面对千变万化的突发事件，有时会表现出滞后性。例如年发生的“非典”，当时并不在《传染病防治法》调整的范围内。当然，我们不能苛求立法者有“先见之明”。未来，我国要在继续完善应急法制体系的同时，加强立法前对突发事件演化规律与应急政策的研究，以提高应急法律适度的前瞻性、针对性、可操作性。
第四，坚持全国一盘棋。我国社会主义制度可以协调、调动各方资源和力量，集中力量办大事。汶川特大地震发生后，我国采取对口支援的方式，帮助受灾严重地区恢复重建，创造了“中国速度”的奇迹。相比之下，截至年3月，在东日本大地震发生8年后，仍有约5.2万人无法返回家乡，约人居住在临时安置房中。在像美国这样的联邦制国家，联邦政府如未经各州政府申请，不能主动对地方发生的巨灾进行干预。中央与地方之间的权力制衡，让巨灾应对不能做到“全国一盘棋”，无法实现上下联动、相互配合。未来，我国应急管理要继续坚持全国一盘棋的思路，进一步厘清中央与地方的责任，注重夯实地方应急管理基础，使资源下沉、力量下倾。
第五，坚持各民族一律平等。我国56个民族共同繁荣发展，“像石榴籽一样紧紧抱在一起”。民族平等在应急管理中得以充分体现。例如《国家地震应急预案》规定，地震发生在边疆地区、少数民族聚居区地区或其他特殊地区的，可根据需要适当提高响应级别。这是因为上述地区自然环境复杂、社会发展相对落后，灾害的脆弱性强，需要格外重视。年4月14日，玉树发生7.1级地震。正在巴西访问的中央领导同志提前结束行程，赶往雪域高原指导救灾，灾害响应和恢复重建有序、高效。相比之下，美国年8月遭遇“卡特里娜”飓风袭击后，总统布什姗姗来迟，且受灾损失最严重的是新奥尔良贫困的黑人，凸显了美国严重的种族歧视问题。未来，我国应急管理政策应该重点向民族地区，特别是西部民族地区倾斜，将扶贫与减灾相互结合，提升其抗风险能力和灾害韧性。
第六，坚持公有制为主体。公有制为主体是我国一项基本经济制度，为我国应对巨灾提供强大的物力与财力保障。作为“共和国长子”的国有企业，每当重大突发事件发生时，就会表现出勇于担当社会责任的特质。不仅如此，我国关键基础设施运营企业都是国有企业，不仅重视经济效益，还注重安全效益。未来，我国应急管理应更加注重发挥市场机制作用，调动民营企业广泛参与的积极性，使多种所有制成分形成应急管理的伙伴关系。
第七，坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念。共同的理想信念、价值理念和道德观念是凝聚人心、形成应对重大突发事件共识的思想基础。每当大灾大难来临，我国“一方有难，八方支援”，社会各界踊跃捐款、捐物，志愿者组织积极参与救灾，短时间内就可形成共克时艰、同舟共济、迎难而上的磅礴之力。年，美国加州发生山火，富人雇佣私人消防力量灭火，使得个人主义、市场至上的应急理念饱受诟病，也反衬出我国国家治理制度的魅力。未来，我国应急管理应加强对应急伦理的研究，将中华民族的宝贵精神财富升华为对人类应急伦理的贡献。
第八，坚持以人民为中心的发展思想。发展为了人民，发展依靠人民。我国应急管理遵循“以人为本、减少危害”的基本原则，着重提升社会公众的安全感。在防灾减灾救灾领域，我国“坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力，为人民生命财产安全提供坚实保障”；在安全生产领域，我国恪守遏制重特大事故的底线与红线，强调发展决不能以牺牲人的生命为代价；在应急救援方面，我国按照“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的宗旨，组建国家综合性消防救援队伍，以实现救民于水火、助民于危难、给人民以力量的目标。未来，我国应急管理应更加注重通过学校、社区、媒体，加强对公众的防灾减灾教育，提升全社会的应急避险和自救互救能力。
第九，坚持改革创新、与时俱进。突发事件是随着社会形态的变更而不断演化的。应急管理“没有最好、只有更好”，必须坚持改革创新、与时俱进。从国外经验看，应急管理的发展主要由事件驱动。例如，韩国“世越号”沉船事故发生后，韩国应急管理体制发生变革，着力打造应急管理的“控制塔”（controltower）。在我国，事件驱动只是改革创新的一个方面。党和政府具备勇于创新和自我革命的精神，也有立足长远和主动塑造安全的前瞻性。年春天，我国整合11个部门的13项职责，组建应急管理部，就是主动求变的表现。中国应急管理事业为之脱胎换骨、重塑再造。未来，我国应急管理要更加注重对后工业社会技术变革的研究，更多地应用大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等技术，寻求应急管理跨越式发展。
第十，坚持德才兼备、选贤任能。与西方国家不同，我国应急管理不受政党利益分肥的影响，政策长期保持稳定和一致，且稳中求变。在应急管理干部选择上，我国坚持德才兼备、选贤任能，将敢于担当、勇于作为、极端认真负责的干部安排在应急管理岗位。未来，我国应进一步加强对应急管理人员的理论培训，推动应急管理队伍向职业化、专业化方向发展。
第十一，坚持党指挥枪。从世界各国看，武装力量都是应对巨灾的最后屏障与突击力量。中国军队参与重大突发事件处置的机制非常顺畅，因为我们的军队是人民子弟兵，与党、政府一道，共同履行全心全意为人民服务的宗旨。在西方民主国家，由于害怕“暴政”，军队救灾受到严格的法律约束。汶川抗震救灾中的军民鱼水情，与“卡特里娜”飓风应对中美国大兵的持枪救灾，形成鲜明对比。解放军是保卫国家建设安全与社会主义事业的坚强柱石。未来，我国应急管理应着力构建更加高效的军民协调联动机制，使军队非战争军事行动的效能得到最大程度体现。
第十二，坚持“一国两制”。“一国两制”是我国保持港澳长期繁荣稳定的一项基本国策。祖国好，香港、澳门才能更好。年8月23日，受台风“天鸽”影响，澳门变成“水乡泽国”，供电中断。应澳门特别行政区请求，经中央人民政府批准，澳门驻军出动千名兵力参与救灾，在危难之际让澳门民众感受到祖国的强大支持。未来，在粤港澳大湾区建设的背景下，我国应急管理应着力完善三地跨区域应急联动机制建设，提高协同应对突发事件的能力。
第十三，坚持独立自主和对外开放相统一。年，华东水灾发生后，我国第一次主动向国际社会发出援助申请。汶川特大地震发生后，我国心态开放、广纳外援，展现了一个大国的成熟与自信。与此同时，我国还派出国际救援队，参与印度洋海啸、巴基斯坦洪灾、海地地震、东日本大地震、非洲埃博拉疫情、莫桑比克热带气旋“伊代”等突发事件的救援，展示了良好的国际形象。在经济全球化背景下，突发事件的风险挑战着人类的生存与发展。在重大突发事件面前，世界是一个安全命运共同体。作为一个负责任的大国，中国在努力打造具有自身特色的应急管理体系的同时，还积极参与全球灾害治理，加强国际应急管理合作。这些都是坚持独立自主和对外开放相统一原则的结果，服务于国家总体外交。未来，我国应重点建设“一带一路”沿线国家应急管理体系，积极参与海外利益保护和风险预警防范体系建设，从根本上改变海外利益基本不设防的局面。
（作者系中国人民大学公共管理学院副教授）
来源：中国应急管理报
责任编辑：赵莲
中国应急管理报新媒体中心编辑：崔维维